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新形势下中基层法院执行工作规范化研究

——以执行团队化建设及管理为视角

  发布时间:2019-11-04 17:03:34


    基本解决执行难工作开展以来,安阳两级法院执行局付出了不懈的努力,尝试了很多有益的做法,特别是执行体制改革中的执行团队化运作已运行一段时间,但是最高法院及省高院尚未对执行指挥中心、执行团队化、执行局内部行政庭室的设置做统一规定,基层法院执行团队化运作和管理也各有不同,在以执行团队化运作为基础的执行规范化建设上还有很大的改进空间。

    2019 年 3 月 12 日,周强院长在最高人民法院工作的报告中指出,“基本解决执行难”这一阶段性目标已经如期实现,下一步的工作是不断巩固“基本解决执行难”成果,健全解决执行难长效机制,实现 “切实解决执行难”的目标。目前,找出适合安阳两级法院的运行和管理模式,提高执行工作规范化水平,健全和完善执行工作长效机制是保障执行工作长期良性规范运行的重中之重。

    一、目前全市法院执行团队化运作的基本情况

    目前,安阳两级法院执行局执法办案已形成了以执行指挥中心为依托,以执行团队化支撑,以执行综合组为辅助的运作模式,但是机构设置、人员配备与运行情况各有不同。  

    (一)机构设置方面

    主要有以下三种模式:

    第一种是以汤阴县法院为典型的“四个执行团队+综合科+保全组”工作模式,四个执行团队负责执行案件,综合科负责所有内勤事务,保全组负责保全案件办理,执行异议案件由其他庭室负责。

    第二种是以北关区法院为典型的“执行综合服务团队+执行办案团队+执行警务大队”工作模式,综合执行服务团队又明确分成四个小组,将分案、信访、宣传、网络查控、线下查控、送达外调、案款管理进行了分工,执行办案团队又分为老案组与新案组,将执行案件依立案时间和难易程度进行区别分配,执行警务大队负责执行拘传、拘留和送达工作。

    第三种是殷都区法院为典型的“综合科+指挥中心+执行案件办理团队+警务实施团队”模式,综合科分成案件接收组、网络拍卖组、案款发放组和档案管理组;指挥中心专人专责把控执行流程,并完成案件质效分析、委托事项督办、案件超期案件预警、案件集中报结管理、上级交办事项办理、应急突发管理等事项。执行案件办理团队分为四组,基本模式为“员额法官+法官助理+书记员”,法官指挥、统领执行案件的实施,对执行团队负总责,法官助理和书记员在员额法官的指导下具体开展实施工作。警务实施团队主要负责线下查控和强制实施。

    上述三种模式执行办案团队人员配置基本上达到最高人民法院要求的“员额法官+法官助理/执行员+书记员”模式,大部分法院为执行局建立了专门的执行警务大队,仍有个别法院没有为执行局配备专门的司法警察。另外,结合区县法院实情,部分基层法院还建立了人民法庭立审执行一体化、执行局办案团队指导人民法庭执行工作的模式。

    (二)人员结构配备方面

    全市法院执行局因机构设置不同导致人员配置也有所区分。

    第一种以汤阴县法院为例。汤阴县法院执行局设置有一个综合组、四个办案组和一个保全组。综合组由一名局领导担任负责人,由一名法官助理配合局领导负责综合组工作,由四名书记员和两名法警配合辅助工作;四个办案团队中,分别由一名员额法官负责整个团队的执行实施类案件,由两名执行员配合员额法官完成执行事务性事务,同时配备一名书记员和两名法警配合执行辅助性工作;保全组由法警队的四名法警组成,统一负责财产保全工作。此种配备模式下,执行员与法官助理功能没有进行区分,统一编外执行员;线上事务与线下事务、卷宗装订等辅助性事务和外勤事务人员区分不明,根据整体案件推进情况在团队内部进行调整。

    第二种以北关区法院为例。北关区法院执行局综合执行服务团队分工比较明确,根据执行案件流程管理的需要,设立四个服务小组,分别是:立案由一名书记员负责;内勤、指挥中心分别由一名书记员负责,信访宣传由一名正式干警和一名书记员负责;网络查控、线下查控、线下送达外调;案款管理、档案管理和报告分别由一名书记员负责。执行办案团队设立两个老案组和新案组办案小组,新案组分五个小组,每个新案组由一名承办人、一名内勤、一名外勤组成,承办人为员额法官,内勤外勤由一名法官助理或者执行员、一名书记员组成。执行警务大队由四名法警组成。此种模式,将执行案件中查控、送达等工作统一到执行指挥中心进行集中办理,有利于提高执行工作效率。

    第三种以殷都区法院为例。殷都区法院执行局综合科主分成案件接收组、网络拍卖组、案款发放组和档案管理组,由两名正式干警和两名书记员负责。执行指挥中心由1名正式干警和三名书记员组成,负责流程节点预警、案件质效分析、委托事项、执行指挥平台交办事项处理、案件报结管理等。执行实施团队分为四组,基本模式为“员额法官+法官助理+书记员”,人员配置为“1+1+2”。由一名员额法官、一名法院助理或执行员、两名书记员组成,法官负责指挥、统领执行案件的实施,法官助理、执行员和书记员在员额法官的指导下具体开展实施工作。警务实施团队由六名法警组成,主要负责线下查控和强制实施工作。此种人员配备模式以最高法院人员配备模式为基本指导,分段流程划分明确,执行员、法官助理、书记员职责较为确定,并且进行了流程节点的分段预警控制,是三种模式下最为完善的一种模式。

    二、执行团队化规范运作中存在的问题

    (一)目前全市法院执行局团队化运作存在的问题

    一是执行工作流程分段集约执行的模式还有待完善。执行实施类案件办理中  一般分成执行启动、财产查控、案件处置、执行异议、涉执信访、结案审查6个阶段。前3个阶段属于执行实施阶段,后3个阶段属于执行裁决阶段。目前安阳地区大部分基层法院已基本完成了分段式集约办理,但是,前3个阶段都可以进一步分割细化为若干个节点(北京门头沟法院已提炼出 60 项流程节点),执行人员在同一节点负责多个案件的同类执行实施事务甚至不同阶段的多个不同节点。目前,部分法院已经实现了执行团队化模式分段式集约,但是距离节点集约推进还有很大差距,分段、分组、人员、职责一一对应细化仍需要不断研究改进。

    二是执行案件繁简分流机制还没有建立起来。目前,全市两级法院仅有部分法院执行局按照新收案件和旧存长期未结案件进行了区分,并由不同团队承办,但是,执行案件经集约查控后,未按照是否需要进行财产处置,予以繁简分类,也未明确界定简易案件和复杂案件的类型,对涉及人员众多的群体性案件、案情疑难复杂或法律关系存在冲突的案件、在辖区内有重大影响的案件、上级法院指定执行的案件等类型案件也没有明确的责任分工。相应的,执行实施团队与案件速执团队、专业法官联席会等均未明确建立。

    三是执行指挥中心的枢纽功能没有充分发挥。执行指挥中心依托执行流程系统、执行指挥平台等信息化系统,除可行使网络实施事务权外,还具有统一管理、统一指挥、统一协调的“三统一”职能。目前,大部分基层法院的执行指挥中心功能开发仅限于日常值班、简单质效分析等,对于执行监督、执行联动、执行管理、执行考核、执行公开、执行救助、指挥协调、决策分析等其他功能还需进一步开发使用,依托执行指挥中心“三个统一”职能的集约化、信息化、规范化协作办案还未实现。

    四是执行裁决权人员配置力量薄弱,权力分配与设置不清晰不统一。目前部分法院执行异议案件由其他庭室负责办理,也有部分法院该类案件属执行局法官办理,并没有成立专门的异议案件审查团队,该类案件办理质量不高、适用法律混乱、卷宗装订不统一,办案人员审限意识单薄,当事人、利害关系人、案外人为规避执行滥用异议权利干扰执行现象严重,也没有专门的异议复议案件管理规范加以约束。

    (二)执行分段集约规范化运行自身存在的问题

    一是有限的人员按不同阶段横向的分工不能适应案多人少的现实。当前执行实施工作面临着严峻的形势,案多人少的压力不断增大,以执行查控工作为例,多数法院即使调配执行实施所有力量进行查控也在超负荷工作,而分段集约执行模式按阶段横向分工的程序设计会使直接负责查控的人员人为减少,后续阶段执行人员较执行查控阶段工作强度低, 忙闲不均导致无法维持各阶段工作平衡,近些年案件持续增长,若依一味然坚持现行分段集约模式,人员将得不到充分保障。

    二是单一固化的执行流程不能适应实际工作的需要。一方面,不同于审判工作对当事人举证具有期限的限制,执行实施工作无论案件处于哪个阶段,只要申请人提供新的财产线索,执行人员均必须予以核实。因此,常常发生案件已经流转至处置阶段或结案阶段申请人又提供新的财产线索, 这时出现对于新的财产线索由谁负责进行调查的问题。另外,执行实施工作较审判工作具有很强的客观制约性,有些案件在法定期限内无法处置完毕,就需将案件流转至结案组进行程序性结案,但程序性结案后对于财产的处置由谁负责。

    三是案件流程被简单分割必然导致案件执行丧失全局性与灵活性。强制执行以快速、及时、不间断地实现生效法律文书所确认的债权为己任。但执行案件的个体差异性决定了民事执行必须考虑不同案件的具体情况。采取灵活机动的执行措施和方法才能确保债权的实现,而现行分段执行模式下案件流程被简单分割。由于每个执行员无需对案件整体负责也就不会从案件整体进行考虑,因此,案件执行容易丧失全局性与灵活性。

    三、下一步工作构想

    一是充分发挥执行指挥中心“三统一”管理枢纽作用。横向层面,执行法官依托执行指挥系统、执法记录仪等实现执行案件远程实时指挥,处理突发情况。执行指挥中心依托流程信息管理系统、信息公开系统等,实现执行实施权监督、管理。纵向层面,充分发挥中院指挥中心对下级法院的管理作用,通过执行指挥中心对各基层法院执行工作进行指导、监督和管理,对执行质效和综合管理进行统一考核,对集中执行、协同执行进行协调指挥,实现两级法院执行工作统一部署、互联互通,使各基层法院执行实施权的行使得到监督和保障。

    二是全力推行以法官为核心的执行团队办案模式。执行团队化改革中的分段、分节点办理,逐步分解了执行实施权,但容易造成执行工作流程复杂化、程序衔接不顺畅。要全力推行以法官为核心的团队办案模式,将有限的员额法官集中于具有判断性质的执行命令权的实施,事务性权力交由法官助理、执行员和司法警察行使,辅助性权力交由书记员行使,将执行案件中各项权力进行细化,配置给不同的人员行使,既提高了办案人力资源的利用效率,又能做到权责统一。

    三是执行权内部对执行实施权进行重新配置。在执行局下新设综合处专门负责财产处置工作,通过将执行处置权从执行庭剥离。执行部门之间分权制衡提高可操作性与规范性,提升执行风险点监督与警示。同时,执行案件也可以得到有效繁简分流, 不涉及财产处置的案件直接在部门内进行执行, 涉及财产处置的案件则需跨部门流转, 从而在保持执行实施灵活性。

    四是探索合理限度内执行实施事务外部委托。《最高人民法院关于深化人民法院司法体制综合配套改革的意见——人民法院第五个五年改革纲要(2019-2023)》提出,要充分利用市场化、社会化资源,探索将卷宗扫瞄、网拍辅助、案款发放等辅助事务和部分行政综合事务外包。可以探索将执行实施程序中非必须由执行人员完成的辅助工作外包,优化司法资源配置,提高执行工作效率和专业化水平。

    五是加强执行队伍正规化职业化专业化建设。通过持续的“不忘初心、牢记使命”主题教育,不断加强执行队伍思想政治建设,提高干警政治素养;加强党风廉政教育,提升执行干警宗旨意识和为民服务的情怀;加强干警业务技能培训,着眼执行体制改革实践中涉及的新知识新理念,提升干警与时俱进的工作能力,逐步培养专业型职业型业务骨干,建设有梯次的人才队伍。

责任编辑:郭向兵    



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